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城轨规划审批重启了!大城市将“有保有压”

来源:第一财经 发布时间:2018-09-11

下半年,随着基础设施补短板力度的加大,一二线大城市的地铁建设也在加快推进。而日前长春第三期城市轨道交通建设规划获批,也意味着新一轮城轨审批重启。

 

城轨审批重启


来自吉林省官方消息,7月17日,国家发改委重新启动了规划审批工作。7月30日,国家发改委审议通过了吉林省长春市第三期城市轨道交通建设规划。

 

长春市第三期城市轨道交通建设规划,包含5号线、6号线、7号线、空港线、双阳线等8条线路,总长135.4公里;总投资787.32亿元,资本金比例为40%,其余资金由国内银行贷款解决;规划年限为2018-2023年。

 

此间的一大背景是,2017年8月,由于包头地铁停工事件和中央金融会议、经济会议的防范地方系统性债务风险要求,国家发改委暂停了城市轨道交通建设规划审批工作。

 

今年7月13日,国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(下称《意见》),时隔15年后调整修建地铁和轻轨的标准。《意见》在GDP和地方财政预算收入等经济指标方面,做了大幅调高。《意见》明确申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上,地区生产总值在3000亿元以上,市区常住人口在300万人以上。

 

同时,《意见》要求未达到城市轨道交通建设申报条件的建设规划一律不得受理。对举债融资不符合法律法规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目,发展改革部门不得审批(核准)。

 

第一财经记者统计发现,按照新出台的标准,此前城轨规划已获批的的43个城市中,GDP不符合条件的有兰州和乌鲁木齐两市。城市一般公共财政预算收入不符合条件的有包头、呼和浩特、兰州三市。市区人口目前不符合标准的至少有包头、兰州、洛阳、南通、呼和浩特等城市。

 

值得注意的是,从去8月到今年新的《意见》出台之前,国家发改委一直未进行城市轨道交通建设规划审批工作。因此,此次长春第三期城市轨道交通建设规划获批,意味着新一轮城轨审批重启。

 

一二线大城市地铁补短板

 

除了长春,不少一二线大城市也在加快补齐轨道交通建设的短板。

 

7月29日-30日,广州地铁集团召开第一次党代会。会议称,未来五年,广州地铁将努力实现线网里程在2023年翻番达到800公里,并在2035年迈向2000公里的目标。

 

今年上半年广州地铁已开通三号线北延段(机场南-机场北段),十四号线、二十一号线、广佛线一期燕岗至沥滘等土建工程已完成目标任务86%以上,如意坊放射线系统工程(一期)也已开工建设,运营里程迈向500公里指日可待。

 

数据显示,2017年,广州地铁线网总客运量达到28.03亿人次,日均运客767.82万人次,客流强度达2.54万乘次/公里·日,居国内轨道交通首位。广州地铁客流强度超过了北上深,成为全国“最拥挤”的地铁。

 

当地一位地铁系统人士告诉第一财经记者,一些三线城市和弱二线城市因为城区人口少、客流量太少,修建地铁会存在过度建设和浪费的问题,并对地方财政带来巨大压力。但像广州这样城区人口超过千万的超大城市,地铁客流量如此之大,目前的地铁网络密度还远远不够,未来仍有很大的发展空间,尤其是连接主城区和郊区的线路,仍需要进一步加密。

 

广州华南城市研究会会长胡刚也认为,像广州地铁三号线的拥挤程度,说明了目前广州的地铁建设还未能满足人民群众的日常出行需求。

 

在广州之外, 8月5日至7日,四川省发改委组织召开了成都市城市轨道交通第四期建设规划(2019-2025年)专家初审会,成都市城市轨道交通第四期建设规划顺利通过初审。


根据初审会上通过的最终上报方案,成都市城市轨道交通第四期建设规划包括8号线二期、10号线三期、13号线一期、17号线二期、18号线三期、19号线二期、27号线一期、30号线一期、33号线及18号线三站一区间组成,共涉及9条线路10个项目,规模总计198.55公里,车站126座。至本次规划末期,成都市轨道交通运营里程将达到714.12公里。

 

武汉地铁集团7月在“武汉市民留言板”回复称,武汉市轨道交通第四期建设规划已上报待批。上报的第四期规划包含6号线二期、8号线三期、11号线汉阳段、11号线葛店段、12号线、16号线、19号线、21号线二期、前川线、新港线。

 

加大大城市的地铁建设,也是当前我国基建补短板的一个重要方向。7月31日召开的中共中央政治局会议也强调,要把补短板作为当前深化供给侧结构性改革的重点任务,加大基础设施领域补短板的力度,增强创新力、发展新动能,打通去产能的制度梗阻,降低企业成本。


更早之前的7月23日,国务院常务会议部署更好发挥财政金融政策作用,支持扩内需调结构促进实体经济发展;确定围绕补短板、增后劲、惠民生推动有效投资的措施。会议认为,激发社会活力,推动有效投资稳定增长,是推进供给侧结构性改革补短板、巩固经济稳中向好势头、促进就业的重要举措。要有效保障在建项目资金需求。督促地方盘活财政存量资金,引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求,对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾。

 

保持合理进度

 

需要指出的是,城轨规划重启审批,并不意味着此前陷入停滞的所有申报项目都将获得通过。国家发改委上个月表示,对于正在履行审批程序和规划内的其他未开工项目,要严格按照《意见》规定和建设规划要求,加强项目出资方案的审核,只有在资金来源已经明确落实好的前提下,才能按程序批准和开工建设。在城市轨道交通项目总投资中,财政资金投入不得低于40%。

 

因而即便是符合要求的大城市,新一轮地铁规划也都是“有保有压”,即综合当地实际需要和资金等各方面情况,适当控制新一轮规划的规模。比如,此前成都市拟上报的城市轨道交通第四期建设规划15条线路总规模283.3公里,最终上报方案减少了6条线路和近85公里。

 

在武汉,相比2016年公布的第四期规划环评的14条线路,本次上报的规划方案减少了10号线、14号线、13号线、20号线等多条线路。

 

前述地铁系统人士表示,相比北上广深这四个城区人口超过一千万的城市,武汉、成都等二线城市无论是城区人口规模、城区人口密度还是外来人口占比等方面都有一定的差距。

 

比如,在产业结构方面,北上广深的高新技术产业、金融等现代服务业发达,聚集了大量的年轻上班族,对地铁的需求量很大。相比之下,二线城市在这些方面体量规模小不少,从业人员少了很多,再加上城区密度没有一线城市那么高,因此客流量也会小不少。

 

“现在有些二线城市的部分地铁线路客流量实在太小,很多线路无论是广告收益,还是建立在客流量基础上的土地增值都相对有限。”前述人士认为,无论是从实际发展需要还是从融资等方面来考量,二线大城市的地铁建设都应该保持合理的进度。

 

前述《意见》指出,由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显,部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足,对实际需求和自身实力把握不到位,存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题,一定程度上加重了地方债务负担。

 

另一方面,我国地铁造价十分昂贵。比如去年批复的广州城市轨道交通第三期每公里造价达到了8.5亿元,长沙城市轨道交通第三期每公里造价也达到了6.9亿元。更为重要的是,后期的运营成本也十分高昂,光每天的电费和车辆维修成本就是一笔很大的开支。

 

因此,除了地方政府财政投入外,拓展其他融资渠道、增加多种运营收入十分重要。港铁的“轨道+物业”就成为内地城市效仿的开发模式。比如,2018年8月,同属广州市国有企业行列中的两大巨头——越秀集团与广州地铁集团达成实质性合作,共同组建全新城市轨交物业开发运营商品牌——广州市品秀房地产开发有限公司。

 

资料显示,品秀地产未来将成为越秀集团与广州地铁集团合作的平台公司,负责开发广州地铁集团旗下的地铁上盖物业,其中越秀集团持有品秀地产51%股权,广州地铁集团持有剩余的49%股权。品秀地产的第一个项目是位于增城新塘地铁13号线官湖车辆段上盖的住宅项目——品秀星图。

 

不过,在业内人士看来,如果线路没有一定的客流量,那么沿线的广告收益和土地增值将大打折扣。因此即便是大城市,未来修建地铁也一定要保持合理的进度,要优先修建预期客流量大、需求高的线路,促进地铁建设的平稳健康发展。